吉田纯子【摘要】党的二十大报告高度重视粮食安全与耕地保护，提出“全方位夯实粮食安全根基”，这是基于粮食战略价值作出的重大判断，是全面系统准确把握我国粮食安全主动权的战略部署和政策导向。中国的耕地保护利用政策经历了从保障耕地数量为主，到“数量质量”并重，再到“数量质量生态”三重保护的三个阶段，现已形成了包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度等在内的最严格耕地保护制度体系。“藏粮于地”战略是中国遵循理论和立足实践主动选择的重大战略决策，内蕴着深厚的逻辑根源。当前和今后，中国的耕地保护面临数量不足、质量不高、投入不够、人地失衡等问题，需要构建“一个方针、双向发力、三位一体”的耕地保护新格局。

　　【作者简介】钟钰，中国农业科学院农业经济与发展研究所产业经济研究室主任、研究员、博导。研究方向为农产品贸易、粮食安全。主要著作有《供给侧结构性改革下我国粮食流通收储政策转变与反应机制研究》（合著）、《我国粮食进口风险防控与策略选择》（合著）等。

　　党的二十大报告提出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责”。“全方位”“根基”是在粮食领域的新提法，这是基于粮食战略价值作出的重大判断。“全方位”具有全面、完整、系统的涵义，是新时代统筹发展与稳定、风险与安全、粮食与其他产业，以及应对变乱交织的国际形势提出的新要求，是在更高水平、更高层次保障粮食安全，也是全面系统准确把握我国粮食安全主动权的战略部署和政策导向；“根基”有根底和基础的含义，侧重于事物存在和发展的牢固依据和决定性力量，比“基础”更牢固、更坚实、更可靠。“全方位”是方式方法，“根基”是重要程度，只有做到“全方位”才能夯实“根基”。从国际发展经验看，实现现代化的大国都很好地解决了粮食问题。对我们这样一个有着14亿多人口的大国来说，确保把饭碗牢牢端在自己手中，始终是发展之基、强国之本。全面建设社会主义现代化强国，必须要处理好粮食安全问题，这是推进中国式现代化的必然要求。

　　党的二十大报告强调，“牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，蕴含着“根基”最直接的指向。耕地是最宝贵的资源，是粮食生产的命根，是经济社会永续发展的命脉。为了有效保障粮食等重要农产品供给安全，长期以来，中央始终坚持最严格的耕地保护制度，相继出台了一系列文件，并作出决策部署，对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，确保耕地占补平衡。然而，随着工业化、城镇化快速发展，其与耕地保护之间的矛盾不断加剧。《第三次全国国土调查主要数据公报》（下文简称国土“三调”）显示，2019年末，全国耕地面积约为19.18亿亩[1]，比2009年减少约1.13亿亩[2]。根据《国家人口发展规划（2016-2030年）》显示，2030年，全国人口将达到14.5亿人的峰值，城镇化率达到70%。[3]因此，未来中国粮食需求还将持续增长。而耕地资源开发潜力已接近极限，确保耕地红线和粮食生命线的安全空间刻不容缓，这是迈向2035年基本实现社会主义现代化新征程的必然要求。

　　我国耕地保护萌芽于20世纪80年代，随着国内外粮食安全形势的变化，耕地保护政策也发生了显著变迁，反映了“藏粮于地、藏粮于技”战略的演化历程。总体来看，我国耕地保护利用政策经历了从以保障耕地数量为主、到“数量质量”并重、再到“数量质量生态”三重保护的三个阶段。至此，我国已经形成了包括基本农田保护制度、土地用途管制制度、耕地占补平衡制度等在内的最严格的耕地保护制度体系。

　　1998～2004年：以保障耕地数量为主。相关数据显示，1997～2004年，全国每年新增建设用地570万亩，占用农民耕地304万亩。[4]也就是说，期间全国新增建设用地面积的55.53%来源于耕地。同期，粮食产量不断下降，从5.12亿吨[5]跌至4.31亿吨[6]，其中2000年粮食产量较上年减产9.1%[7]，跌幅达到改革开放以来的最大。在此背景下，形成了以确保耕地数量为主的耕地保护政策体系，并不断在土地用途管制、基本农田保护、耕地补偿等方面进行政策探索与深化。该阶段，我国耕地保护政策体系基本形成，各层级出台的耕地利用保护政策在一定程度上遏制了耕地数量减少的趋势，但由于国家发展战略调整和1999～2004年的生态退耕工程，这一时期的耕地面积并未明显增加。

　　2004～2012年：耕地数量保障﹢质量提升双重保护。随着经济持续发展，非农建设用地需求长期居于高位，虽然实行了耕地占补平衡政策，但耕地“占优补劣”现象未得到有效遏制。这一时期，耕地保护政策的内涵更加丰富，在强调耕地数量的同时更注重对耕地质量的保护，划定耕地红线、推广耕地质量保护措施。该阶段，各方主体的耕地保护认知程度深化，耕地保护利用政策体系逐步建立并完善。耕地保护责任制更细化，经济手段运用更灵活。耕地数量和质量管理能力的提高显著提升了粮食综合生产能力，粮食生产实现了持续增长。

　　2012年至今：数量、质量和生态三重保护。得益于耕地保护制度体系的建设和完善，耕地数量相较前一阶段有所增加。但农业发展数量与质量、总量与结构、生产与环境间的矛盾日益突出，资源环境约束趋紧。2014年，环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，耕地土壤环境质量堪忧，全国土壤总点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。[8]这一时期，耕地保护政策体系更强调数量质量生态保护策略，主要通过建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，严防耕地“非农化”“非粮化”，实施耕地轮作休耕等制度。该阶段，耕地保护利用进入了新的战略转型时期，三重保护的政策体系实现了对耕地保护利用的全面统筹，为新时期应对内外部多重危机、稳定粮食安全奠定了坚实的基础。

　　中央通过不断完善耕地主动保护机制，形成了粮食耕地保护空间。粮食种植不同于设施农业，一般都是大田作物，一定数量的耕地是不可或缺的载体。因我国稻谷小麦单产水平在国际上具有领先优势，以及FAO数据库与中国统计局在统计其他豆类、其他谷物和其他薯类等标准上的不一致性，所以文中采用中国单产数据和现有面积作为约束性指标；而我国玉米、大豆、马铃薯单产与世界代表国家相比，差距明显，在此选取美国、巴西单产作为目标值，以现有产量倒推至少需要的种植面积。从表1看，我们假设国内需求静态不变，即使未来国内粮食单产水平不断提高，保持近14亿亩的粮食种植面积不可或缺。2020年中国粮食种植面积约17.5亿亩，如玉米、大豆、马铃薯单产达到美国、巴西的水平，可减少种植面积3.6亿亩，以全国作物的平均复种指数1.3计，至少需要10.72亿亩耕地种粮。

　　长期以来，中国对耕地的高强度利用，直接威胁到粮食生产的可持续性。坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施“藏粮于地”战略，对确保牢牢端稳“中国饭碗”意义重大。“藏粮于地”战略的形成不是偶然的，是中国遵循理论和立足实践主动选择的重大战略决策，内蕴着深厚的逻辑根源。

　　马克思充分肯定了土地的价值及其在农业生产中的地位，同时也强调了合理利用土地的重要性。马克思在《资本论》第一卷中就指出“劳动并不是它所生产的使用价值即物质财富的唯一源泉。”马克思把劳动力和土地看作社会财富形成的两个原始要素，认为土地是人的“原始的食物仓”和“原始的劳动资料库”[9]，是人类生活和生产的物质条件和自然基础。特别是在农业生产中，马克思认为土地是农业生产所必须的最基本的生产资料，指出农业生产是“以土地的植物性产品或动物性产品的形式或渔业等产品的形式，提供出必要的生活资料”[10]。同时，马克思还强调了土地的有限性和可塑性，由于土地是自然历史过程的产物，因此人类只能利用土地而不能随意增加土地的总面积，且在利用土地的过程中，只要处理得当土地就会不断被改良，即合理的农业投资和单纯的耕作会改良土地[11]。此外，马克思还认为土地肥力与农业化学和农业机械发展水平以及运用程度相关，在合理利用生产手段的情况下，土地肥力是可以提高的。因此，土地生产率的可能性是无限的，但也指出“耕作如果自发地进行，而不是有意识地加以控制（他作为资产者当然想不到这一点），接踵而来的就是土地荒芜”[12]。

　　在传统西方经济学中，土地被认为是财富形成和生产分配研究的起点，古典经济学创始人威廉配第关于“劳动是财富之父，土地是财富之母”的财富价值观点[13]，虽然未明确提出“生产要素二元论”，但实际上已经将土地和劳动力看作是财富生成的源泉。亚当斯密则把国民财富定义为“土地和劳动的年产物”[14]，认为价值是劳动、土地以及资本总和的体现，即“生产要素三元论”。新古典经济学家马歇尔把土地与劳动、资本、组织视为生产的四要素，分析了土地利用在财富增长中的地位和作用。随着发展中国家工业化道路中部门不平衡增长问题的出现，二元经济增长模型逐渐被发展经济学家所重视，土地利用在经济增长中的重要性被再次证明。随着时间推移，西方经济学对土地问题的研究经历了古典经济学、新古典经济学和新制度经济学等若干个发展阶段，尽管在不同历史时期对土地问题的研究在变化和发展，但“土地是重要的生产要素”这一命题一直存在。

　　从实践逻辑来看，相比于劳动力、资本、组织等生产要素，土地对粮食生产的贡献作用最为突出。土地数量多寡和质量优劣从根本上决定了粮食单产和总量水平，一个国家要想满足其社会对粮食的需求量，最基本的约束变量就是所占有耕地数量的多少。综观世界农业大国，粮食生产总量和人均粮食产量较多的国家，往往有着丰富的耕地资源或者较高的人均耕地占有量。例如，美国、俄罗斯、澳大利亚、加拿大、巴西等国利用各自广阔的耕地资源，不仅实现了粮食自给自足，还成为世界主要粮食出口大国。通过FAO的数据计算，2020年俄罗斯粮食收获面积0.45亿公顷，虽然粮食单产量水平只有2.91吨／公顷，但粮食总产量和人均粮食产量达到了1.30亿吨和0.90吨，这与其较高的人均耕地面积密不可分[15]。相反，日本虽是世界上粮食单产水平较高的国家，但由于耕地资源匮乏，目前仍是世界主要粮食进口国。2020年日本粮食单产6.05吨／公顷，约为俄罗斯的2倍，但受0.02亿公顷粮食收获面积限制，粮食总产量和人均粮食占有量分别只为0.11亿吨和0.09吨，不能自给自足[16]。另外，从作物种类看，耕地对粮食安全的影响程度要高于经济作物。这主要由于粮食作物对耕地数量的需求度远高于经济作物，且相比于经济作物可借助的智慧技术辅助和无土化栽培等条件，耕地资源则是粮食生产不可替代的载体，是决定粮食丰歉的最基本的、长期的约束因素。

　　综上可知，耕地是粮食生产的基本要素，更是人类生存的基本资源和条件，保护耕地就是保护人类的生命线。“藏粮于地”的内涵可以理解为“四有”：一是数量有保障，严守18亿亩耕地红线；二是质量有改善，改造提升高标准农田2.8亿亩；三是生产有后劲，提高农田可持续利用水平和综合生产能力；四是发展有韧性，适时增加、减少种粮，或种植涵养耕地作物，实现种地养地相结合。实施“藏粮于地”战略的关键是要以保障国家粮食安全为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保粮食任何时候都能够产得出、供得上。

　　我国耕地利用保护政策的演进发展历程是不同时期下对粮地关系变化的响应，具有明显的时代特征。新发展阶段下，“藏粮于地”战略的精准实施面临着耕地资源本底状况、质量风险、生态安全等多重现实因素的制约。

　　耕地资源总量不足，后备资源趋紧。以国土“三调”结果公布的现有19.18亿亩耕地计算，我国人均耕地面积仅1.33亩，不及世界平均水平的40%，对于大田作物粮食的生产压力大。一方面，全国耕地后备资源约8029.15万亩，其中可开垦土地资源7742.63万亩，可复垦土地资源286.52万亩，但大部分分布在中西部地区，大部分为零散耕地，连片耕地后备资源仅占35.3%，且集中在少数区域。[17]另一方面，耕地资源空间分布不均衡。按照我国大陆6大地理区域划分[18]，东北地区耕地面积4.48亿亩，占全国耕地总面积的23.37%，[19]位居全国第一，常住人口6.98%[20]的比例为全国最末，耕地资源相对充裕。除了东北地区，华东和中南耕地面积占比远低于常住人口占比，耕地资源紧缺。全国呈现耕地资源与居住人口、即粮食供需不匹配的情况，虽然物流可以满足一定的粮食调运，但目前粮食流通体系脆弱，还难以实现快速的大规模粮食调运。[21]耕地数量与需求分布不均衡的状况，将加剧耕地资源紧张，威胁粮食安全。

　　耕地质量总体不高，可持续发展能力受限。除耕地数量紧张外，我国耕地质量总体不高。伴随着化肥、农药等农资大量施用，农田养分严重失衡。据《第二次全国污染源普查公报》公布的水污染物排放数据，种植业排放总氮71.95万吨、总磷7.62万吨；畜禽养殖业排放总氮59.63万吨、总磷11.97万吨，两者都远超工业污染物总排放量，即种植业和畜禽养殖业的氮磷污染量都超过工业污染。[22]污染物不仅破坏耕地的土壤结构，加速耕地养分流失，还导致土壤严重板结，直接损害耕地质量。[23]《2019年全国耕地质量等级情况公报》以全国20.23亿亩耕地为基数进行评价，全国耕地按质量等级由高到低依次划分为一至十等，平均等级为4.76等，耕地质量平均水平不超过5。其中一至三等耕地合计6.32亿亩，仅占耕地总面积的31.24%，全国还有超过三分之二的耕地是中低产田。[24]显然，我国耕地质量受污染面广、中低产田比重大、优质良田比重小，耕地质量总体偏低。

　　耕地改造难度增加，投入产出边际递减。高标准农田建设越到后期，新增任务越繁重，特别是一些位置偏远、坡度较大、零散化较重的地块，建设难度大、单位投资高，需要持之以恒抓推进、久久为功求实效。而粮食生产具有自然和经济双重风险、收益具有周期性等特征，在市场经济的土地要素“竞争”中处于比较劣势。提升耕地质量是一项庞大的系统工程，土壤质量初期变化“看不见也摸不着”，必须通过特定的生化手段才能检测到，耕地治理需要生物、科技等手段综合施策，难度大且见效慢，而每一项科技进步、土地改良的过程投入巨大。[25]总体来看，土地质量提升过程投入产出的边际效益并不高。

　　“非农化”“非粮化”凸显，人地资源匹配不强。在土地要素市场化条件下，耕地“非农化”“非粮化”经济比较收益较高，稳定种粮耕地生产压力大。尤其是在地方“土地财政”下，土地要素将在市场经济的调控下流向工业、房地产等经济利润较高的领域。国土“三调”显示，2019年我国建设用地6.13亿亩，较2009年“二调”增加1.28亿亩、增幅26.50%，为土地流向提供了重要的佐证。[26]特别是东部沿海省份，1980～2021年浙江、福建、广东3省GDP占全国GDP的比重分别从3.95%、1.92%、5.49%上升到6.43%、4.27%、10.87%，同时粮食产量占全国比重分别从4.48%、2.50%、5.25%下降到0.91%、0.74%、1.87%，[27]其源头就在于土地“非农化”“非粮化”，直接导致我国粮食从“南粮北运”转变为“北粮南运”。当前，粮食生产向粮食主产区快速集中，河南、吉林、黑龙江等北方省份成为国家粮食生产的“中坚力量”，2021年黑龙江一省的粮食产量就超过全国的10%。一方面，粮食产量占比低的区域，产业结构调整成本高，将土地让渡给粮食生产的行政管理成本、经济收益沉没成本等较大；另一方面，粮食产量占比高的区域负担重且风险大，粮食生产还没有完全摆脱“靠天吃饭”的自然资源依赖，一旦出现旱灾、水灾、病虫害等，可能将直接影响全国粮食供给总量，威胁国家粮食安全。

　　粮食安全是“国之大者”，事关国运民生，是国家安全的重要基础，是治国安邦的首要任务，是关系国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。为加快实现全方位夯实粮食安全根基，还需采取系统性的强政策调动地方抓粮、稳定粮食生产用地积极性，采取超常规的“黑科技”突破资源技术约束，提高地力、增强粮食综合生产能力。构建“一个方针、双向发力、三位一体”的耕地保护新格局，即以“严守耕地红线意识”为方针，以“保数量、提质量”为抓手双向发力，完善“党政同责、产区补偿、种粮收益保障”三位一体的耕地保护长效机制。

　　一个方针：严守耕地红线意识，抓牢耕地保护源头。严守18亿亩耕地红线，加强耕地用途管制，落实最严格的耕地保护制度，用“长牙齿”硬措施保护耕地，防止以结构调整为名实行耕地“非粮化”。地方层面落实好国土空间规划要求，划定并严守生态保护红线、耕地和永久基本农田、城镇开发边界“三条控制线”；将耕地保护红线纳入地方考核指标体系，建立耕地保护目标考核奖惩机制；严格审查非农建设占用耕地，坚决遏制违法违规占用耕地行为，坚决制止耕地“非农化”行为；严格落实“谁用谁补、耕保自担”源头严防的属地监管，防止出现占多补少、占优补劣、占水田补旱地等现象。基于耕地数量刚性控制和弹性空间完善耕地“占补平衡”“进出平衡”政策，在国家层面建立以粮食生产潜力为基础的耕地平衡调节机制，统筹考虑不同区域资源环境禀赋、社会发展实际，合理确定耕地保有量、永久基本农田等指标，在落实最严格的耕地保护制度的前提下，充分发挥政府在资源配置中的调控引导作用。

　　双向发力：动态监测保数量，多措并举提质量。在耕地数量保护方面，依托大数据系统，动态精准监测耕地变化。科学优化国土空间开发规划，统筹安排“三区三线”布局，优化城乡土地资源空间配置，完善永久基本农田和一般农田的用途管制制度建设；综合运用航天卫星遥感、无人机航空遥感等现代信息技术，加强耕地用途管制的落实与监管，及时监管耕地的具体利用类型，做到“图数一致”，使耕地用途管制落到实处。根据国内外环境变化和耕地保护监管的需要，把防范化解重大风险贯穿全过程，切实加强风险预警监测能力，提高耕地资源保障能力和水平。

　　在耕地质量提升方面，以高标准农田建设为重点，因地制宜综合施策。中央地方协同发力，强化高标准农田投入保障，引导地方通过整合涉农资金、创新投融资模式、充分利用新增耕地调剂收益等方式，合理提高农田建设标准；利用中央专项债渠道，将粮食基础设施列入发行支持范围，明确地方政府债券资金用于支持振兴粮食产业重点领域，建设农田水利基础设施。坚持耕地用养结合，综合施策提升耕地质量，广泛应用秸秆还田、深松整地等保护性耕作技术，大力推广测土配方施肥、水肥一体化、绿色防控等绿色技术模式，坚持推动耕地轮作休耕制度与土壤改良、培肥地力、污染修复相结合，加快构建用地养地相结合的绿色种植制度。围绕黑土地保护关键技术进行重大攻关，加快推广寒地秸秆技术，全面推进东北黑土地保护利用。构建粮食发展方式转变的评价体系，从要素投入、粮食产出、组织管理、生态承载等方面进行科学评价。

　　三位一体：落实党政同责、完善产区补偿、保障种粮收益。从中央和省到市、县、乡镇，工作办法越细致、越有利于落实。因此，基层迫切期待细化工作方案、考核清单，让基层抓粮有据可依、有章可循。建议出台地方党委政府领导班子粮食安全党政同责实施细则，科学合理设置考核内容，配套规范化、可操作的举措。实施细则以解决抓粮种粮的实际问题为内容，指标应尽可能量化，细化党委与政府间协同抓粮的问题清单、责任清单、任务清单。明确下达各地方耕地保有量和永久基本农田保护目标任务，签订耕地保护目标责任书，对耕地数量和耕地用途实行严格考核，确保一般耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田全部用于粮食生产。

　　完善粮食主产区的耕地保护补偿机制，对粮食主产区给予耕地保护政策、项目和财政资金上的倾斜，着力解决粮食主产区所面临的粮食生产责任大、耕地保护任务重、政府财政资金少等问题。建议进一步加大中央一般性财政转移支付力度，全面保障粮食主产区的基本支出和基本运行。同时，建立主销区向主产区财政转移的发展性补偿机制，主要用于推动主产区搞好粮食生产经营，增强县域经济实力，让产粮大县在加快经济转型、迈向现代化征程中同步发展。

　　健全粮食生产利益调节机制，确保农民种粮收益。扎实落实秸秆综合利用补贴、耕地轮作休耕补贴，加快建立以生态、“绿箱”为导向的农业补贴制度；按照WTO规则要求，完善农业补贴制度，扩增“蓝箱”，加快完善玉米大豆生产者补贴办法，研究水稻小麦的“蓝箱”方案。扩大完全成本保险和种植收入保险实施范围，在全国13个粮食主产省份的产粮大县基础上，尽快实现所有产粮大县全覆盖，为粮食生产装上“防护罩”“兜底网”。

　　（本文系国家社会科学基金重大项目“耕地-技术-政策融合视角的两藏战略研究”和中国农业科学院科技创新工程项目的阶段性成果，项目编号分别为：21ZDA056、10-IAED-01-2022；中国农业科学院农业经济与发展研究所博士研究生巴雪真对本文亦有重要贡献）

　　[2]《关于第二次全国土地调查主要数据成果的公报》，2013年12月31日，。

　　[4]蒋省三、刘守英、李青：《土地制度改革与国民经济成长》，《管理世界》，2007年第9期。

　　[7]《2000年国民经济和社会发展统计公报》，2001年2月28日，。

　　[9][13]《资本论》第1卷，北京：人民出版社，2004年，第209、56～57页。

　　[10][11]《资本论》第3卷，北京：人民出版社，2004年，第713、699页。

　　[12]《马克思恩格斯全集》第32卷，北京：人民出版社，2016年，第53页。

　　[14]亚当斯密：《国富论》，唐日松等译，北京：华夏出版社，2006年，第181页。

　　[17]郭树斌：《新常态背景下关于耕地后备资源开发利用思考》，《资源节约与环保》，2019年第3期。

　　[18]大陆6大区域划分：华北地区5个：北京市、天津市、河北省、山西省、内蒙古自治区；东北地区3个：辽宁省、吉林省、黑龙江省；华东地区7个：上海市、江苏省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、山东省；中南地区6个：河南省、湖北省、湖南省、广东省、广西壮族自治区、海南省；西南地区5个：重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区；西北地区5个：陕西省、甘肃省、青海省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区。

　　[20]《第七次全国人口普查公报（第三号）地区人口情况》，2021年5月11日，。

　　[21]参见毛学峰、刘靖、朱信凯：《中国粮食结构与粮食安全：基于粮食流通贸易的视角》，《管理世界》，2015年第3期。

　　[23]参见闵继胜、孔祥智：《我国农业面源污染问题的研究进展》，《华中农业大学学报（社会科学版）》，2016年第2期。

　　[25]参见陈雨生、陈志敏、江一帆：《农业科技进步和土地改良对我国耕地质量的影响》，《农业经济问题》，2021年第9期。

　　[26]《第三次全国国土调查主要数据成果发布》，2021年8月26日，。

　　[27]作者根据《新中国六十年统计资料汇编》《国家统计局关于2021年粮食产量数据的公告》等资料计算。